Adquisición de bienes por un Ayuntamiento
Autor | Manuel Faus |
Cargo del Autor | Notario |
La adquisición de bienes municipales está sometida a la normativa estatal y autonómica aplicable que se expone a continuación.
Contenido
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Como es sobradamente conocido los bienes de un Ayuntamiento pueden ser:
- Bienes de dominio público. A su vez, pueden ser de uso público (ejemplo, un camino, una plaza, etc.), de servicio público (la casa consistorial, la escuela municipal, el pabellón deportivo, etc.) y ser un bien comunal (unas tierras o un bosque cuyo aprovechamiento corresponde a los vecinos.) Todos estos bienes, conforme al art. 132.1 de la Constitución española 1978 (CE), están sujetos al principio de inalienabilidad e inembargabilidad.
- Bienes patrimoniales o de propios: son propiedad del Ayuntamiento o Entidad local como si fuera un particular; por tanto, no están destinados a uso o servicio público ni son de aprovechamiento comunal: un ejemplo clásico sería un solar adquirido en concepto de aprovechamiento medio, unas viviendas promovidas por el Ayuntamiento, etc. Entre éstos, destacan por sus especiales normas los bienes incorporados al patrimonio público del suelo.
La normativa estatal y la autonómica son tan numerosas que hacen difícil una síntesis de las mismas al objeto de este estudio.
Para el caso de enajenación puede verse el tema Enajenación de bienes municipales y para el caso de permuta el tema Permuta de bienes de un Ayuntamiento
Podemos afirmar, que dando por supuesto la supremacía de la CE, las normas más importantes a tener en cuenta están contenidas en la llamada legislación básica. En concreto:
- La Ley 7/1985 Reguladora de las Bases de Régimen Local (LBRL) (que es básica en todo su articulado y que ha sido modificada parcialmente por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre de medidas para la modernización del gobierno local y por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración local).
- El Real Decreto Legislativo 781/1986, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local (TRRL) (que no es básica en todas sus disposiciones y declarado inconstitucional el inciso «El Consejo de Gobierno de» incluido en el segundo párrafo, in fine, del art. 97 por la Sentencia 111/2016 del Pleno del TC, de 9 de junio de 2016. Recurso de inconstitucionalidad 1959-2014). [j 1]
- El RD 1372/1986, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales (RBEL); (se discute su carácter básico...).
- La Ley 33/2003 de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas (LPAP), (entró en vigor el 3 de febrero de 2004) y que en su disposición final segunda declara de aplicación general el art. 110 que indica que:
Los contratos, convenios y demás negocios jurídicos sobre bienes y derechos patrimoniales se regirán, en cuanto a su preparación y adjudicación, por esta ley y sus disposiciones de desarrollo y, en lo no previsto en estas normas, por la legislación de contratos de las Administraciones públicas.
Y asimismo declara legislación básica diversos artículos, dejando a salvo las normas civiles forales o especiales.
- Tienen el carácter de legislación aplicable a todo el Estado , la norma del art. 27 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana:
5. En los títulos por los que se transmitan terrenos a la Administración deberá especificarse, a efectos de su inscripción en el Registro de la Propiedad, el carácter demanial o patrimonial de los bienes y, en su caso, su incorporación al patrimonio público de suelo.
- Por otro lado, la derogada Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público expresamente excluyó de su aplicación, entre otros.
.... p) Los contratos de compraventa, donación, permuta, arrendamiento y demás negocios jurídicos análogos sobre bienes inmuebles, valores negociables....}}Art. 4
Esta Ley fue derogada por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprobó el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP), que en su art. 4 mantuvo la exclusión de los contrato sobre inmuebles ,y ahora la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (en vigor el 9 de julio de 2018), deroga el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre que aprobó el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público y dispone en su art. 9:
Quedan, asimismo, excluidos de la presente Ley los contratos de compraventa, donación, permuta, arrendamiento y demás negocios jurídicos análogos sobre bienes inmuebles, valores negociables y propiedades incorporales, a no ser que recaigan sobre programas de ordenador y deban ser calificados como contratos de suministro o servicios, que tendrán siempre el carácter de contratos privados y se regirán por la legislación patrimonial.
Por tanto, dichos contratos continúan rigiéndose por la normativa antes indicada.
- La legislación autonómica, sea la que regule en general los contratos de la Administración Local o la que sólo regule diversos supuestos concretos (patrimonio municipal del Suelo, venta de viviendas de Protección Oficial, etc.)
La adquisición exige el pertinente acuerdo del Ayuntamiento, con intervención del Secretario municipal, bajo pena de nulidad.
Títulos
No hay dificultad en la adquisición a título gratuito, aunque lleve cláusula de reversión, si es aceptada por el Ayuntamiento (ver normas que se dirán).
En el caso de adquisición a título oneroso, la regla general es la necesidad de tasación de la finca y el sistema de concurso; pero normalmente se trata de finca única a los fines que interesen al Ayuntamiento, y siempre se había dicho que con el informe previo del Secretario y del Interventor, podía ser adquirida de forma directa, exigiéndose, naturalmente, los pertinentes informes que deberán ser reseñados e incorporados por certificación o testimonio a la matriz.
Pero la Resolución de la DGRN de 9 de julio de 2014, [j 2] entendiendo que el registrador ha de apreciar si es real esta exclusividad, afirma que
Ciertamente las normas que regulan la adquisición de bienes inmuebles por parte de las Corporaciones locales no son las mismas que la relativas a su enajenación, pero sus principios rectores (publicidad y concurrencia) sí son comunes y coincidentes, imponiendo como regla general el concurso y habilitando una serie de excepciones tasadas que, de acuerdo con la jurisprudencia antes reseñada, han de ser objeto de una interpretación estricta, de donde se deriva la exigencia de su cumplida justificación.
Y concluye, con referencia a los casos en que es posible la contratación directa, que «no es suficiente la afirmación del Secretario de un Ayuntamiento «se han cumplido todos los requisitos exigidos en la legislación patrimonial y contractual vigente para llevar a cabo la adquisición del mismo [inmueble] mediante el procedimiento negociado sin publicidad»; la razón: dada su imprecisión y generalidad.
Forma
La adquisición de bienes por un Ayuntamiento exige como regla general la escritura pública, no bastando certificación administrativa del acuerdo de adquisición.
Cuando estamos ante una adquisición que tenga el carácter de contrato civil y no administrativo, no puede aplicarse sin más la La ley reguladora de los contratos administrativos.
Es importante destacar que para que un contrato se considere administrativo y no civil, como señala la STS 1/2021, 13 de Enero de 2021, [j 3] no basta con que, en última instancia, exista una finalidad pública, sino que es preciso que el objeto público sea el elemento esencial y principal del contrato para su consideración como administrativo. Además, el art. 9 de la Ley de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014. (Ley 9/2017, de 8 de noviembre) excluye de dicha Ley los contratos de compraventa, donación, permuta, arrendamiento y demás negocios jurídicos análogos sobre bienes inmuebles, que tendrán siempre el carácter de contratos privados y se regirán por la legislación patrimonial.
En relación a inmuebles, como dice la Resolución de la DGRN de 5 de diciembre de 2011: [j 4]
Tratándose de un contrato sujeto al Derecho privado, el contrato se regirá, en cuanto su preparación y adjudicación, en defecto de normas específicas, por la LCSP y por sus normas de desarrollo, (léase ahora Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público), y en cuanto a sus efectos y extinción por las normas de Derecho privado (art. 20.2, LCSP). En definitiva, el iter administrativo previo a la definitiva adjudicación del contrato se regirá por la legislación administrativa mientras que la formalización y generación de efectos que haya de producir dicho contrato, se regirá por la legislación civil.
Y ésta exige escritura pública para lograr su inscripción registral.
Por su parte, la Resolución de la DGRN de 13 de febrero de 2019 [j 5]...
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