Determinaciones del planeamiento urbanístico
| Autor | Alberto Palomar (Magistrado de lo contencioso-administrativo) y Javier Fuertes (Magistrado) |
Las determinaciones del planeamiento urbanístico son un conjunto de reglas mediante las que se establecen y fijan los diferentes límites a la actividad urbanística.
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Contenido
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Las determinaciones constituyen el régimen legal (directamente) aplicable de lo que puede hacerse en cada tipo de suelo y se constituyen, por tanto, en el marco de actuación que viene a señalar e indicar el límite en cuanto a la utilización de un determinado suelo.
Sobre la naturaleza de las determinaciones conviene tener en cuenta la doctrina del Tribunal Supremo sobre planeamiento y sus determinaciones conforme a la que "en ningún caso el interés particular en la oposición a la revisión del planeamiento, puede prevalecer frente al "ius variandi" de la Administración, que se proyecta sobre el planeamiento urbanístico que puede ser revisado, adoptando al efecto nuevos criterios respecto de la estructura general y orgánica del territorio o de la clasificación del suelo motivada por la elección de un esquema territorial distinto o por la aparición de circunstancias sobrevenidas, de carácter demográfico o económico, que incidan sustancialmente sobre la ordenación o por el agotamiento de la capacidad del Plan, por lo que nada impide que, a través de tal revisión, sufran limitaciones las calificaciones de suelo existentes, siempre que la decisión no infrinja el ordenamiento jurídico". La doctrina expuesta en último término evidencia la profunda discrecionalidad del planeamiento que actúa igualmente por la vía de su modificación, a la hora de elegir objetivos y concretar determinaciones entre varias y numerosísimas soluciones posibles y que son jurídicamente indiferentes (Cfr. Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de 15 de noviembre de 2000, recurso 990/1999 [j 1]).
El artículo 30.1 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de Madrid , define las determinaciones legales al establecer que:
Se entienden por determinaciones legales de la ordenación urbanística, aquellas normas contenidas en la presente Ley, que establecen prescripciones sobre el uso del suelo o de las construcciones y son directamente aplicables exista o no planeamiento urbanístico, imponiéndose en su caso a las determinaciones de éste.
De esta forma el conjunto de determinaciones establecidas por los instrumentos de planeamiento urbanístico constituyen la ordenación urbanística.
Así, el artículo 27.1 del texto refundido de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Navarra (aprobado por Decreto Foral Legislativo 1/2017, de 26 de julio ) dispone que “la ordenación urbanística viene constituida por el conjunto de determinaciones que establezcan los instrumentos de planeamiento urbanístico municipal, de acuerdo con esta ley foral”.
Y a los instrumentos de ordenación, a los planes, les resulta exigible que las determinaciones de ordenación que contengan descansen sobre criterios racionales y coherentes y a la Administración le compete acreditar en suma la racionalidad y coherencia de tales determinaciones (Cfr. Sentencia del tribunal Supremo de 4 de mayo de 2016, recurso 226/2015) [j 2].
En cuanto a la validez de los instrumentos de planeamiento (y las determinaciones en ellos contenidas) el Tribunal Supremo ha establecido que:
“Los vicios de procedimiento esenciales en la elaboración de los Planes de Urbanismo comportan la nulidad de pleno derecho de todo el Plan impugnado, sin posibilidad de subsanación del vicio apreciado a los efectos de mantener la vigencia del Plan con una ulterior subsanación” y que “no obstante lo anterior, en aquellos supuestos en que el vicio apreciado para la declaración de nulidad pueda individualizarse respecto de un determinado ámbito territorial del Plan o concretas determinaciones, sin que tenga relevancia alguna respecto del resto de ese ámbito territorial, puede declararse la nulidad del plan respecto de esas concretas determinaciones, sin que ello autorice a considerar la nulidad de pleno derecho subsanable con la retroacción del procedimiento", lo que equivale "a sensu contrario" a admitir la aprobación definitiva parcial de un plan, siempre que los "obstáculos que impidan la aprobación definitiva total no afecten al modelo territorial fundamental que debe subsistir en sus líneas definidoras en la parte aprobada, de forma que la solución resultante mantenga coherencia" (Cfr. Sentencias del Tribunal Supremo de 27 de mayo de 2020, recurso 6731/18 [j 3], y de 12 de julio de 2022, recurso 4840/2021 [j 4]).
Tipos de determinaciones del planeamiento urbanístico
Las determinaciones son de diferentes clases y, aunque en las normas autonómicas reciben diferentes denominaciones se puede establecer, de una manera general, la existencia de dos niveles a las que, en terminología tradicional, podemos referirnos como genéricas y específicas y, de una forma más actual, como estructurales y pormenorizadas.
Determinaciones estructurales como modelo organizativo constituido por los elementos fundamentales de organización y funcionamiento y determinaciones pormenorizadas como concreción de las condiciones de ocupación y utilización del suelo lo suficientemente precisas como para legitimar la actividad de ejecución.
Así, el artículo 2.3 a) de la Ley 4/2017, de 13 de julio, del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias define ordenación estructural y ordenación pormenorizada como:a) Ordenación estructural: el modelo de organización de la ocupación y utilización de una isla, una comarca, un municipio o, incluso, un espacio natural protegido, en su conjunto e integrado por los elementos fundamentales de la organización y, en su caso, el funcionamiento de ese espacio territorial.
b) Ordenación pormenorizada: la determinación y concreción de las condiciones de ocupación y utilización del suelo, realizadas en función y en el marco de la ordenación estructural, en términos lo suficientemente precisos como para legitimar la actividad de ejecución.
Hacen uso de la terminología estructural y pormenorizada la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía ( artículo 10 ), el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Aragón ( artículos 40 y siguientes ), la y de Urbanismo de las Illes Balears ( artículo 37 y siguientes ), la Ley del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias ( artículos 3 y 135 y siguientes ), texto refundido de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Navarra ( artículo 49 ), la Ley del Suelo y Urbanismo del País Vasco ( artículos 53 y 61 ) y la Decreto Legislativo 1/2021, de 18 de junio, del Consell de aprobación del texto refundido de la Ley de ordenación del territorio, urbanismo y paisaje de la Comunidad Valenciana ( artículo 19 ).En esa misma línea la Ley del Suelo de Madrid emplea los términos determinaciones estructurantes y determinaciones pormenorizadas ( artículo 35 ).
Artículo 35 de la Ley del Suelo de Madrid que, tras la modificación introducida en su redacción por la Ley 11/2022, de 1 de diciembre, de Medidas Urgentes para el Impulso de la Actividad Económica y la Modernización de la Administración de la Comunidad de Madrid , dispone que:Las determinaciones estructurantes deben ser compatibles con la normativa sectorial, los instrumentos de ordenación del territorio y el planeamiento de los Municipios limítrofes y, con carácter general, se establecen y alteran por los instrumentos de planeamiento general. No obstante, los planes especiales habilitados para ello en el artículo 50 podrán modificar aquellas determinaciones estructurantes o elementos de las mismas que se indican en el apartado 5 de este artículo, con las condiciones que se establecen en el mismo, incluyendo una justificación suficiente en relación con su objeto específico y en cualquier caso en congruencia con el resto de la ordenación estructurante.En términos similares la Ley de ordenación territorial y urbanística sostenible de Extremadura utiliza los términos ordenación estructural y, en su caso, la ordenación detallada ( artículo 44.1 ).
Emplean los términos generales y específicas la Ley de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Asturias ( artículos 59 y siguientes ) y la Ley Ordenación Territorial y Urbanística Región de Murcia ( artículo 116 y siguientes ). Y se refiere a ella como generales y detalladas la Ley de Urbanismo de Castilla y León ( artículo 41 y siguientes ).
La Ley 2/2016, de 10 de febrero, del suelo y urbanismo de Galicia hace referencia a las determinaciones de carácter general ( artículo 52 ) y determinaciones (como otras determinaciones o el resto de determinaciones que no tienen ese carácter general), y lo mismo sucede en la Ley de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja que se refiere a las determinaciones generales o de carácter general ( artículo 63 ) y a determinaciones (sin calificación adicional alguna), si bien en algún precepto hace uso de la expresión determinaciones detalladas (como es el caso de la referencia “cuando éste no contuviese determinaciones detalladas” del artículo 78.3 ).
La Ley 5/2022, de 15 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Cantabria ( artículos 68 y 69 ), utiliza los términos determinaciones mínimas y otras determinaciones.
El Decreto Legislativo 1/2023, de 28 de febrero, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de castilla-La Mancha utiliza, de forma genérica el término determinaciones, de aplicación directa de las directrices, orientativas o vinculantes (...
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