Protección de la legalidad urbanística

Autor:Alberto Palomar (Magistrado y Profesor Titular -Acred- de Derecho administrativo ) y Javier Fuertes (Doctor en Derecho. Magistrado suplente)
 
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La protección de la legalidad urbanística es la potestad para el restablecimiento de la legalidad urbanística infringida así como para la revisión y suspensión de los títulos habilitantes que resultaran contrarios a derecho.

Contenido
  • 1 Concepto, naturaleza y regulación de la protección de la legalidad urbanística
  • 2 Actuación sin título habilitante
  • 3 Obras en curso de ejecución
  • 4 Obras terminadas
  • 5 Suspensión y revisión de licencias
  • 6 Ver también
  • 7 Recursos adicionales
    • 7.1 En doctrina
    • 7.2 En formularios
  • 8 Legislación básica
  • 9 Legislación citada
  • 10 Jurisprudencia citada
Concepto, naturaleza y regulación de la protección de la legalidad urbanística

La protección de la legalidad urbanística es una función pública, de ejercicio preceptivo (que ha de ejercerse por la Administración competente de manera irrenunciable e inexcusable) que, previa la tramitación del oportuno expediente, tiene por objeto:

  • El restablecimiento de la legalidad infringida.
  • La revisión y suspensión de los títulos habilitantes que resultaran contrarios a derecho.

Y, como señala el artículo 171.5 de la Ley 11/2018, de 21 de diciembre , de ordenación territorial y urbanística sostenible de Extremadura:

“cuando resultare procedente, traslado de las actuaciones al órgano judicial competente, a los efectos previstos en la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , o cuando la infracción pudiera ser constitutiva de delito o falta”.
  • La reparación de los daños y perjuicios.

Tal y como señala el artículo 199.1 del Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto , Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña :

“todas las acciones o las omisiones que presuntamente comporten vulneración de las determinaciones contenidas en esta Ley, en el planeamiento urbanístico o en las ordenanzas urbanísticas municipales, sujetos a sanción de conformidad con lo que establecen esta Ley y el reglamento que la desarrolle, deben dar lugar a las actuaciones administrativas necesarias para aclarar los hechos y, subsiguientemente, o bien directamente, si no se requiere información previa, a la incoación de un expediente de protección de la legalidad urbanística.
“En todo caso, el hecho de que se hayan iniciado previamente las obras sin licencia, ello no es causa que impida legalmente continuar la tramitación del procedimiento incoado para resolver sobre las licencias solicitadas ni tampoco es causa que impida iniciar un procedimiento de dicha naturaleza si no se hubiera iniciado; de aceptarse el criterio de la parte apelante estaríamos negando de plano la posibilidad de poder tramitar los expedientes de restauración de la legalidad tanto ambiental como urbanística con el cometido y alcance contemplado tanto en el art. 68 de la Ley 11/2003 referido a la "regularización de actividades sin autorización o licencia " como sobre todo en el art. 113.1 en relación con el art. 118 , ambos de la Ley 5/1999 de Urbanismo de Castilla y León…” (Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, Burgos, de 23 de mayo de 2014, recurso 36/2014 [j 1]).

La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo viene considerando que el restablecimiento de la legalidad se trata de una potestad estrictamente reglada de restauración del orden jurídico y que funciona de forma automática una vez constatado su presupuesto (imposibilidad de legalización o falta de rogación de ésta por el interesado).

Tal como señalan las Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia de 5 de septiembre de 2018, recurso 296/2017 [j 2], y de 8 de febrero de 2019, recurso 239/2018 [j 3].

Téngase en cuenta que las normas autonómicas establecen el carácter no sancionador de este tipo de procedimientos, lo que no impide que la apreciación de la comisión de presuntas infracciones de lugar a Relación con sancionador a la incoación, instrucción y resolución del correspondiente procedimiento sancionador, y ello sean o no legalizables los actos o usos objeto del procedimiento de protección de legalidad urbanística.

Téngase en cuenta Partiendo de lo expuesto podemos afirmar, ya de entrada, que la parte actora invoca repetidamente como infringido un precepto que no es de aplicación al caso, el artículo 211.1 de la LOUA , pues lo que éste establece son los plazos de prescripción de las infracciones urbanísticas según sean graves y muy graves (cuatro años) o leves (un año). Sin embargo, el procedimiento administrativo que aquí nos convoca no tiene carácter sancionador -en el que tendrá encaje aquel precepto- , como tampoco la medida cuya anulación se interesa. Por el contrario, estamos ante una medida cautelar que se adopta en el curso de un expediente de restablecimiento del orden jurídico perturbado, o con anterioridad a su inicio, orientado a garantizar la efectividad de la resolución que en él recaiga pudiendo consistir ésta, según el caso, en la demolición o legalización, en todo o en parte, de lo ejecutado, todo ello teniendo en cuenta la circunstancia incuestionada de que en el supuesto que analizamos las obras se realizaron sin contar con la previa y preceptiva licencia urbanística. Tan es así que la medida cautelar en cuestión se regula dentro del capítulo de la LOUA referido a la protección de la legalidad urbanística y el restablecimiento del orden jurídico perturbado (Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sevilla, de 24 de noviembre de 2016, recurso 794/2016 [j 4]).
Andalucía: Ley 7/2002, de 17 de diciembre , de Ordenación Urbanística de Andalucía ( artículos 181 y 190 ).

Aragón: Decreto Legislativo 1/2014, de 8 de julio, Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Aragón ( artículos 268 a 276 ).

Asturias: Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril , Ley de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Asturias ( artículos 236 a 246 ).

Baleares: Ley 12/2017 de 29 de diciembre , de Urbanismo de las Illes Balears ( artículos 187 a 196 ).

Canarias: Ley 4/2017, de 13 de julio , del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias ( artículos 351 a 370 ).

Cantabria: Ley 2/2001, de 25 de junio , del Suelo de Cantabria ( artículos 207 a 213 ).

Castilla – La Mancha: Decreto Legislativo 1/2010, de 18 de mayo , Texto refundido de la Ley de Urbanismo de Castilla-La Mancha ( artículos 177 a 182 ).

Castilla y León: Ley 5/1999, de 8 de abril , de urbanismo de Castilla y León ( artículos 111 a 122 bis ).

Cataluña: Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto , Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña ( artículos 199 a 210 ).

Extremadura: Ley 11/2018, de 21 de diciembre , de ordenación territorial y urbanística sostenible de Extremadura (artículos 171 a 180).

Galicia: Ley 2/2016, de 10 de febrero , del suelo y urbanismo de Galicia ( artículos 152 a 156 ).

La Rioja: Ley 5/2006, de 2 de mayo , de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja ( artículos 211 a 216 ).

Madrid: Ley 9/2001, de 17 de julio , del Suelo de Madrid ( artículos 193 a 200 ).

Región de Murcia: Ley 13/2015, de 30 de marzo , Ordenación Territorial y Urbanística Región de Murcia ( artículos 272 a 280 ).

Navarra: Decreto Foral Legislativo 1/2017, de 26 de julio , Texto Refundido de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Navarra ( artículos 202 a 201 ).

País Vasco: Ley 2/2006, de 30 de junio , del Suelo y Urbanismo del País Vasco ( artículos 219 y 224 ).

Comunidad Valenciana: Ley 5/2014, de 25 de julio , de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje de Comunidad Valenciana ( artículos 231 y 244 ).
Actuación sin título habilitante

Se trata, por tanto, de la actuación de la administración en aquellos en los que se esté ejecutando algún acto que requiera licencia urbanística sin que haya sido otorgada dicha licencia o porque la actividad se realice sin respetar las condiciones de la licencia.

En determinadas normativas autonómicas se distingue entre las actuaciones en curso “sin licencia” y “sin ajustarse a licencia”. Es el caso de los artículos 236 y 238 del Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril , Ley de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Asturias. Para el Decreto Legislativo 1/2010, de 18 de mayo , Texto refundido de la Ley de Urbanismo de Castilla-La Mancha, las edificaciones, construcciones e instalaciones, y demás operaciones y actividades reguladas por la ordenación territorial y urbanística realizadas, total o parcialmente, sin contar con los correspondientes actos legitimadores previstos en la presente Ley o al margen o en contravención de dichos actos tendrán la consideración de “actuaciones clandestinas” ( artículo 177 ), y lo mismo sucede con la Ley 2/2006, de 30 de junio , del Suelo y Urbanismo del País Vasco, que califica como “clandestinas” cuantas actuaciones objeto de licencia se realicen o hayan realizado sin contar con los correspondientes títulos administrativos legitimantes requeridos en la presente Ley o al margen o en contravención de los mismos ( artículo 219 ).

Protección de la legalidad urbanística que determina una actuación administrativa que se ha de seguir en una serie de fases sustantivas y sustanciales:

  • Acreditar el hecho de la realización de obras sin licencia o excediéndose de la licencia concedida, en la que se suspenden las obras y se requiere su legalización
  • Plazo de legalización, en el que se ha de producir la y actuación o inactividad del interesado,
  • Legalización o demolición (¿reposición?), en función de las circunstancias concurrentes
Con reiteración viene declarando la jurisprudencia que la regla general en materia de realización de obras sin licencia o sin ajustarse a la licencia concedida determina, con independencia de la posibilidad de otras actuaciones sancionadoras paralelas que no son del caso, la necesidad de sujetarse a un protocolo general regulado para Cataluña en los artículos 199 y siguientes del Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto , que se...

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