Deberes vinculados a la promoción de las actuaciones de transformación urbanística y a las actuaciones edificatorias
| Autor | Alberto Palomar (Magistrado de lo contencioso-administrativo) y Javier Fuertes (Magistrado) |
Se analizan a continuación los deberes vinculados a la promoción de las actuaciones de transformación urbanística y a las actuaciones edificatorias.
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Contenido
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Las actuaciones de transformación urbanística pueden ser de dos tipos:
- De nueva urbanización (suelo urbanizable): Suponen el paso de un ámbito de suelo de la situación de suelo rural a la de urbanizado para crear, junto con las correspondientes infraestructuras y dotaciones públicas, una o más parcelas aptas para la edificación o uso independiente y conectadas funcionalmente con la red de los servicios exigidos por la ordenación territorial y urbanística – artículo 7.1 a) 1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo –.
- De reforma o renovación de la urbanización (suelo ya urbanizado): Con las que se reforma o renueva la urbanización de un ámbito de suelo urbanizado, en los mismos términos establecidos en el párrafo anterior – artículo 7.1 a) 2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo –.
Tal y como ha señalado el Tribunal Constitucional se trata de una regla básica de alcance general con la que no se establece regulación urbanística alguna ni se impone modelo alguno a las Comunidades Autónomas.
Deberes de las actuaciones de urbanizaciónEn particular, el referido art. 7.1 no establece por sí regulación urbanística alguna ni, por tanto, impone modelo alguno a las comunidades autónomas. Se limita a definir determinados conceptos que se utilizan posteriormente en otros preceptos de la Ley y tienen un carácter puramente instrumental respecto a estas regulaciones [en un sentido similar, STC 141/2014 [j 1], FJ 8 c)]. Por su parte, el art. 18 integra el deber básico de entrega de suelo que se anuda a las actuaciones de transformación urbanística con la finalidad de garantizar la igualdad en el cumplimiento del deber y, por tanto, tiene clara cobertura en el art. 149.1.1 CE . No obsta a su naturaleza de condición básica la constatación de que la norma opte por garantizar un porcentaje mínimo o máximo o que prevea modulaciones y excepciones a la obligación de reserva. El precepto establece una regla básica y de alcance general y, junto a ella, reglas especiales que también tienen ese mismo carácter básico y que, por tanto, son aplicables por igual en todo el territorio nacional y a todos los propietarios y empresarios que procedan a la transformación urbanística de terrenos (STC 75/2018, de 5 de julio, FJ 6) [j 2] (Sentencia del Tribunal Constitucional 161/2019, de 12 de diciembre, F. 5 [j 3]).
El artículo 18.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo establece que son deberes legales de las actuaciones de urbanización:
- Entrega del suelo de dotaciones públicas: Entregar a la Administración competente el suelo reservado para viales, espacios libres, zonas verdes y restantes dotaciones públicas incluidas en la propia actuación o adscritas a ella para su obtención.
En estos suelos se incluirá, cuando deban formar parte de actuaciones de urbanización cuyo uso predominante sea el residencial, los que el instrumento de ordenación adscriba a la dotación pública de viviendas sometidas a algún régimen de protección, con destino exclusivo al alquiler, tanto en los supuestos en que así se determine por la legislación aplicable, como cuando de la memoria del correspondiente instrumento se derive la necesidad de contar con este tipo de viviendas de naturaleza rotatoria, y cuya finalidad sea atender necesidades temporales de colectivos con especiales dificultades de acceso a la vivienda.
- Cesión de suelo: Entregar a la Administración competente, y con destino a patrimonio público de suelo, el suelo libre de cargas de urbanización correspondiente al porcentaje de la edificabilidad media ponderada de la actuación, o del ámbito superior de referencia en que ésta se incluya, que fije la legislación reguladora de la ordenación territorial y urbanística.
Con carácter general, el porcentaje a que se refiere el párrafo anterior no podrá ser inferior al 5 por ciento ni superior al 15 por ciento.La legislación sobre ordenación territorial y urbanística podrá permitir excepcionalmente reducir o incrementar este porcentaje de forma proporcionada y motivada, hasta alcanzar un máximo del 20 por ciento en el caso de su incremento, para las actuaciones o los ámbitos en los que el valor de las parcelas resultantes sea sensiblemente inferior o superior, respectivamente, al medio en los restantes de su misma categoría de suelo.
La legislación sobre ordenación territorial y urbanística podrá determinar los casos y condiciones en que quepa sustituir la entrega del suelo por otras formas de cumplimiento del deber, excepto cuando pueda cumplirse con suelo destinado a vivienda sometida a algún régimen de protección pública en virtud de la reserva a que se refiere la letra b) del apartado 1 del artículo 20 .
La previsión de que el suelo de cesión obligatoria lo sea “libre de cargas de urbanización” forma parte de la estructura normativa del deber básico de entrega de suelo con destino al patrimonio público de suelo que se anuda a las actuaciones de transformación urbanística con la finalidad de garantizar la igualdad en el cumplimiento del deber y, por tanto, tiene clara cobertura en el art. 149.1.1ª CE . A ello no obsta que en el art. 14.2.c) de la LRSV 1998, el deber de cesión de suelo fuera otro y dejara a cada Comunidad Autónoma el establecimiento de si el suelo cedido debía estar libre o no de cargas de urbanización, ni tampoco que esta regulación se considerara constitucional (STC 164/2001, FJ 22) [j 4]. El legislador estatal puede cambiar la configuración de este deber y, correlativamente, del derecho a determinado aprovechamiento urbanístico sin que ello comporte su inconstitucionalidad. La inconstitucionalidad de la regulación dependerá exclusivamente de si su contenido respeta o no los parámetros en los que puede moverse la configuración por el legislador estatal de las condiciones básicas. En nuestra STC 61/1997, FJ 17 [j 5] c), afirmamos que el art. 149.1.1ª CE puede comprender el establecimiento de un mínimo de aprovechamiento urbanístico apropiable, pero que, en todo caso, la regulación estatal ha de dejar un margen dentro del cual las Comunidades Autónomas pueden ejercer sus competencias. La ordenación establecida en el art. 16.1.b) TRLS 2008 , aunque altere la anterior configuración del derecho de aprovechamiento urbanístico al incorporar como elemento fundamental e igualitario del deber de cesión de suelo el carácter necesariamente urbanizado de ese suelo, respeta los límites en que ha de moverse la configuración de las condiciones básicas, pues deja a las Comunidades Autónomas un amplio margen de normación propia. Y en tal sentido, el art. 16.1.b) se ciñe a establecer mínimos y máximos de cesión que son además ampliamente modulables por las Comunidades Autónomas; permite, dentro de esos límites, que la legislación urbanística sustituya la carga de entrega de suelo por otras formas de cumplimiento y deja al legislador autonómico tanto la delimitación legal del concepto de urbanización como la forma de determinación de la edificabilidad media ponderada y el ámbito al que ha de referirse (Sentencia del Tribunal Constitucional 141/2014, de 11 de...
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